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| ¿Es necesaria una reforma del Congreso para mejorar la democracia? |
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Una Fiscalía vigorosa y vigilante vale, en términos de moralización, más que diez revocatorias y veinte ajustes en la cuota electoral.
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Por: Francisco Guitiérrez/U.N.Periódico | 30-04-2002
¿Quién responde por la reforma?
Cualquiera de los candidatos que resulte elegido presidente tendrá que asumir el reto de la reforma política. ¿Se quiere una reforma para tener más y mejor democracia?, es uno de los interrogantes que trata de resolver este análisis.
Uno de los grandes ganadores de este proceso electoral es, sin duda, la reforma política. Todos los candidatos importantes la quieren; recibe un amplio apoyo de la opinión pública; hasta el Gobierno, tirando sobre el tapete sus restos de jugador al borde de la ruina, ha hecho un último envión con la esperanza de salvar la cara y de -¿quién sabe?- sacar adelante, de pronto, algún jirón de su proyecto.
Los apoyos unánimes, empero, a menudo se arropan en argumentos frágiles, y este caso no es la excepción. A la(s) reforma(s) se le(s) pueden hacer varios reparos sustanciales.
Riesgos de sabelotodos
Las diferentes propuestas de reforma han tenido contenidos tan variables, que es difícil sustraerse a la impresión de que sus impulsores proceden guiados por el principio de que "cualquier reforma es mejor que ninguna". Pero esta es una perspectiva no sólo irresponsable, sino llena de implicaciones autoritarias.
Más aún, muchos de los cambios propuestos podrían significar serios deterioros institucionales (como el parlamento unicameral), o simple ruido (como el voto obligatorio). A menudo, los proponentes de las reformas no han estudiado con seriedad ni su significado ni sus consecuencias, pese a lo cual las proclaman como panaceas, razón para leer con ojo particularmente crítico sus sermones. Un buen ejemplo es el fallido plebiscito del 2000, acaudillado por acalorados sabelotodos que determinaban a ojímetro qué era bueno o malo para nuestro sistema político. Otro es la convicción de que el cambio de la cuota electoral acabaría con la fragmentación de los partidos, uno de los dogmas de nuestro ímpetu reformista, como sabe cualquier iniciado en esta clase de discusiones, que simplemente no casa con la evidencia empírica: Mark Jones, haciendo un estudio estadístico comparativo para América Latina, encontró (¡en 1996!) que el uso de una u otra cuota electoral era indiferente con respecto a la fragmentación (1). Como Simón el Bobito, muchos reformadores pasan su tiempo pescando, pescando en el balde de mamá Leonor.
Despliegue de autoritarismo
La espalda de nuestro sistema político se dobla bajo el peso de sus propios vicios: ¿quién puede dudarlo? Pero es posible empeorar todavía más: recomendaría al lector no poner en duda nunca este simple principio, que implica que un cambio puede tener efectos positivos o negativos.
La mayoría de las reformas que hay sobre el tapete parten de una perspectiva autoritaria. El autoritarismo se despliega con cándido entusiasmo en dos direcciones. En primer lugar, la noción de que el Ejecutivo puede decidir cuándo cerrar el poder Legislativo, o limitar sus funciones, o chantajearlo con revocatorias. Es claramente el camino que tomaron Fujimori y Chávez, y que quiso recorrer, en vano afortunadamente, Febres Cordero en Ecuador. En segundo lugar, el encantamiento con un Legislativo pequeño y manejable, ojalá unicameral, que pase rápida y eficientemente las propuestas del presidente. Simplemente no es cierto que el Congreso de Colombia sea demasiado grande en relación con el tamaño del país -en cambio, sí es un hecho que las experiencias autoritarias del área andina han comenzado con el emasculamiento del Legislativo, seguido (ya con el poder y el margen de maniobra suficientes) de golpes de hacha contra el aparato judicial.
Un aspecto esencial de la democracia son los controles mutuos. Estos, a su vez, son un mecanismo protector contra la arbitrariedad, la corrupción o la falta de destreza técnica de los gobiernos, tres cualidades que no han escaseado en Colombia, y probablemente no escasearán en el futuro. Los gobiernos latinoamericanos recientes que no estuvieron sometidos a la vigorosa ancla de racionalidad de los controles mutuos -piensen en Fujimori o en Menem- terminaron haciendo locuras en los terrenos político y económico. ¿Será necesario recordar que también robaron a más no poder?
¿Se quiere una reforma para tener más y mejor democracia, o para destruirla desmontando el sistema de controles mutuos?
Riesgos de revocar
Se asegura que el Congreso jamás aprobará una reforma seria. La evidencia que se ofrece son los fracasos reiterados que han tenido las diversas propuestas en los últimos años.
Es un punto de vista que contiene más de un grano de verdad, pero que simplifica un problema complejo. Primero, muchas de aquellas propuestas eran técnicamente insostenibles. Segundo, el cambio institucional tiene un costo, y todos los actores están en la obligación de evaluar si este es mayor que los eventuales beneficios que se obtendrá. Más aún, los efectos de los cambios son a menudo difíciles de prever, como lo muestra la compleja experiencia de la Constitución de 1991. Tercero, las reformas conllevan siempre una redistribución de poder, y es perfectamente legítimo discutir a quiénes perjudicará y a quiénes favorecerá. Un ejemplo simple ilustrará el punto: la pasada propuesta gubernamental quería que a los cuerpos colegiados subnacionales accedieran sólo personas con educación superior. De un tajo se sacaba de la política regional y local a la mayoría de los trabajadores manuales, y se echaba para atrás, en casi un siglo, el funcionamiento de nuestro sistema político.
Ahora bien, el Congreso colombiano tiene varios problemas graves. El principal es la presencia significativa de la criminalidad organizada. En este terreno, la Constitución de 1991 tuvo un gigantesco acierto, cuyos efectos positivos se vieron a lo largo y ancho de la década: la creación de la Fiscalía, que sirvió para encarcelar a decenas de parlamentarios-hampones. Una Fiscalía vigorosa y vigilante vale, en términos de moralización, más que diez revocatorias y veinte ajustes en la cuota electoral. A propósito, muchos de nuestros Catones estuvieron en los diversos enviones que se han hecho para tratar de debilitar a la Fiscalía, sin que la opinión recibiera insumos para oponerse a la maniobra. La histeria es contraproducente.
El Congreso que salió elegido de la contienda de marzo muestra, desgraciadamente, la marca de fuerzas que están en la ilegalidad. Mucho me temo que una revocatoria, que precipitaría otra elección congresional en medio de la euforia y de una histeria cuidadosamente orquestada, aumentaría el trozo del pastel que le toca a los grupos ilegales. La alternativa una vez más es: a) el fortalecimiento de las instituciones, en particular la justicia, para mandar a la cárcel a los bandidos y a sus cómplices; o b) la destrucción de las instituciones y el desmonte de los controles mutuos, que sólo puede favorecer a una clase de personas.
Debate, más que plebiscito
Si no se aprueba la reforma, se nos dice, se recurrirá al constituyente primario. La idea, en principio, no es mala. Pero el terreno de la reforma está transido de problemas técnicos complicados, y de posibles diferencias de opinión reales (esto es, no debido a la mala intención o a la satisfacción de estrechos intereses individuales). Sólo la peor clase de demagogo puede proponer que estas cosas se resuelven en tres o cuatro semanas, a los gritos.
Pienso que hay muchas cosas por cambiar, comenzando por fortalecer a la Fiscalía, enfrentar seriamente ese detalle diminuto (tanto, que parece invisible para nuestros ingenieros institucionales) del asesinato de los opositores políticos, e instaurar listas únicas por partido para la Cámara. Pero sé que habría otras maneras de plantear el problema. Cualquier cambio debe ir precedido por un debate genuino y por un esfuerzo real de comprensión (apostaría a que los que cocinaron la última propuesta gubernamental no entienden ni mu del asunto); esto es, por deliberación. ¿No es ese otro de los aspectos esenciales de la democracia?
1. Mark Jones, Electoral laws and the survival of presidential democracies, University of Notre Dame Press, 1996.
Francisco Gutiérrez Sanín es Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional. Artículo publicado en la edición No.33 de U.N. Periódico, 21 de abril de 2002.
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